【专项】专项债频现项目“打包” 地方债风险加大

    专项债频现项目“打包” 地方债风险加大

相比地方政府一般债券，专项债券自推出之日，便以项目未来收益作为偿还的市场化行为，成为中国债券市场的创新品种。

截至目前，财政部联合其他部门已经推出土地储备、收费公路、轨道交通专项债券和棚改专项债四个品种。根据财政部的要求，专项债的发行要对应具体项目和资产，但在现阶段，单只债券并非只对应单个项目，项目打包共同发债的现象普遍存在。

对于这种风险，国家金融与发展实验室理事长李扬此前表示，如果债券的发行和使用不能对应到项目，也必然对应不到资产，导致项目资产以及产生的收入不能被锁定，不仅不能为偿债提供保障，结果可能产生隐性债务。

专项债锁定收益

近日，天津发行了今年首单棚改专项债。相比棚改贷，专项债不论在金额还是利率方面都更吸引地方政府。

作为地方政府专项债券的一个创新品种，棚改专项债券的募集资金专门用于棚户区改造，偿债资金来源也是棚改项目对应的相关收入。

数据显示，2017年全国地方累计发行土地储备专项债券2407亿元、发行政府收费公路专项债券440亿元，深圳市首次在深交所成功发行轨道交通专项债券20亿元，天津15亿元的棚改专项债成为第四类专项债品种。

目前地方政府债券分为一般债券和专项债券两种。一般债券没有直接收益，以一般公共预算作为主要偿还来源，且不对应具体项目。专项债券则是为有收益的特定项目融资，对应具体项目，由项目未来收益作为偿还来源，不纳入财政预算。

以上述棚改专项债为例，2018年天津市红桥区棚户区改造专项债券(一期)对应项目为天津市西沽南片区棚户区改造项目和西于庄地区棚户区改造项目，期限5年，预计融资规模为108亿元，本期发行规模15亿元，未来偿债资金主要来源于土地出让收入。

对此，一位财税系统人士分析，对于单只专项债券包含多个项目的情况，投资人需要对每个项目的信息进行分析，然后评估债券的信用和风险。

举例来说，单只债券包含多个项目，项目之间会存在建设周期、项目立案，以及施工进度等都不同步的情况，这样投资人不能掌握每个项目的情况，在项目之间的融资渠道打通后，一旦一个项目发生风险，就会发生连锁反应引起系统风险。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，当前我国专项债券发行模式，大多数是单只债券对应多个项目，有些还是打包发行的，和美国市政债模式还存在一些差异。

对于专项债券的管理，财政部也专门进行了说明。

财政部相关负责人表示，专项债券的发行和使用要严格对应到项目，债券期限与项目期限相适应(收费公路专项债期限首次达到15年)，项目取得的收入要按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的收入偿还到期债券本金。

期限错配的风险

然而，对于实际操作中出现的项目打包问题，显然上述管理办法并不能从根本上解决。“如果单只专项债券对应多个项目集合发行，对于投资者来说，其很难判断具体项目的情况与风险。”上述财税系统人士坦言。

根据住建部的统计，2015年国家实施的棚改三年计划顺利完成，2015~2017年要完成改造各类棚户区住房1800万套。2017年末召开的住房与城乡工作会议表示，要扎实推进新一轮棚改工作，2018年改造各类棚户区580万套。

一边是专项债实际操作中遇到的难题尚未解决，一边又是棚户区改造释放的巨大融资需求，两者夹击下，地方政府承担的融资压力倍增。

据悉，棚改项目主要采用政府购买服务模式，相比ppp，政府购买服务的流程比较简单，不需要层层审批和地方政府的财政实力限制。

去年，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)。通知指出，针对一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题对政府购买服务进行了规范，严禁地方政府违法违规举债融资。

87号文发布以后，根据财政部的规定，合规的政府购买服务应该满足三个条件：“公共服务”而不是工程建设。公共服务供应商是市场化主体，融资行为与地方政府无关。应该是先有预算后有购买服务，服务期限不得超过3年。

记者了解到，目前预算法规定地方政府债券由省级政府发行，其中专项债券期限分为1年、2年、3年、5年、7年和10年。

在项目周期与债券期限不同步的情况下，对地方政府来说，这些专项债最后成为隐性债券的风险就会加大。

举例而言，某个项目还本付息需要10年，若专项债券期限少于10年，那么在债券到期后，项目本身可能还未产生收益，这就会增加政府的还款压力。

根据不完全统计，棚改项目大多数属于上述情况。

李扬认为，我国地方政府债务风险可控的一个重要原因，在于政府持有大量资产。实际上这部分资产中，就有地方政府发行债券形成的资产，这是债务偿还的保障。“如果法定限额内的政府债务失去偿债资金保障，就会存在严重风险隐患。”

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